TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1314/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1314 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6821.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Cartagena.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá, D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. El 27 de enero de 2020, Augusto Rafael Simanca Laurens y otros presentaron, a través de apoderado judicial, una demanda administrativa por el medio de reparación directa contra el municipio de Zambrano (Bolívar)[1], miembros del Consorcio Nisi Zambrano y la aseguradora Suramericana.

 

2. Las pretensiones de la demanda se orientan a: (i) declarar la responsabilidad de los accionados de los hechos y omisiones que dieron lugar a los daños y perjuicios de los demandantes, con ocasión al accidente laboral del señor Augusto Rafael Simanca Laurens ocurrido el 26 de febrero de 2018 y, en consecuencia (ii) condenar a los demandados al pago de una indemnización de perjuicios por los conceptos de lucro cesante, daño moral, daño a la vida de relación, así como a las costas y agencias en derecho[2].

 

3. Según el relato de la demanda[3], el 1 de agosto de 2014, el señor Simanca Laurens se vinculó mediante contrato laboral de carácter verbal al Consorcio Nisi Zambrano, en calidad de ayudante, con el fin de realizar diferentes labores. Su vinculación se dio en el marco de la ejecución del contrato de obra LP-MZ-001-2011 celebrado entre el consorcio y el municipio de Zambrano, para la construcción del sistema de alcantarillado sanitario y el sistema de tratamiento de aguas servidas del municipio. Para cubrir los eventuales perjuicios en modalidad de daño emergente, lucro cesante o extrapatrimoniales en el marco del contrato referido, el Consorcio Nisi Zambrano adquirió un seguro de responsabilidad civil con la aseguradora Suramericana.

 

4. El 26 de febrero de 2018, en ejecución del contrato, ocurrió un desprendimiento del terreno “que sepultó y le causó lesiones graves de salud” al señor Simanca Laurens. Este accidente le ocasionó traumas en el tórax y fracturas costales y esternales. Como consecuencia del accidente, el señor Simanca Laurens afirma que no puede realizar actividades personales y laborales, como solía hacerlo, lo que ha impactado la generación de recursos económicos para él y su familia. El demandante señaló que él y su núcleo familiar también se han visto perjudicados a nivel emocional y psicológico.

 

5. De acuerdo con la parte demandante, el municipio de Zambrano no tomó ninguna acción para evitar los reiterativos incumplimientos del consorcio en materia de seguridad y salud en el trabajo, a pesar de conocerlos[4].

 

6. El 8 de octubre de 2019 se declaró fallida la audiencia de conciliación a falta de acuerdo[5].

 

7. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena, el cual admitió la demanda el 14 de febrero de 2020. El 10 de octubre de 2023 y 23 de enero de 2024 se realizó la audiencia de pruebas y, en esta última fecha se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para sus alegatos de conclusión[6].

 

8. El 7 de febrero de 2025, mediante Auto interlocutorio 062, el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto y ordenó su remisión a la Oficina Judicial para reparto entre los juzgados laborales del circuito de Cartagena[7]. Para sustentar dicha decisión, el juzgado se refirió a la providencia del 6 de mayo de 2024, en el marco del proceso con número interno 52623 del Consejo de Estado[8], y señaló que es improcedente que la jurisdicción de lo contencioso administrativo dirima el asunto vía reparación directa sobre la base de una pretendida responsabilidad extracontractual. Esto, en tanto la parte actora fundamenta sus pretensiones en los perjuicios presuntamente sufridos como consecuencia de un accidente ocurrido dentro del marco de una relación laboral, de naturaleza contractual, entre el señor Simanca Laurens y el Consorcio Nisi Zambrano[9].

 

9. El Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena afirmó que el daño por el que se pretende indemnización dentro del proceso de la referencia tuvo origen en una prestación de servicios en la que, el Consorcio Nisi Zambrano, como empleador del señor Simanca Laurens, “tenía la obligación de proporcionar las condiciones laborales de seguridad adecuadas para que el demandante realizara sus labores (…)”[10]. Lo anterior, porque conforme a lo acordado en el contrato de obra LP-MZ-001-2011, el Consorcio Nisi Zambrano tenía libertad para contratar el personal que trabajaría en la obra, advirtiéndose además que dicha vinculación no generaría una relación laboral con el municipio[11]; fue el consorcio quien contrató los servicios del señor Simanca Laurens, quien hacía parte de su personal y, los hechos que originaron el proceso ocurrieron en el marco de ejecución de las labores desempeñadas por este accionante como maestro de obra.

 

10. Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Cartagena[12]. En Auto del 19 de mayo de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de competencia, propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional[13]. A juicio de esta autoridad, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, como lo es el municipio de Zambrano, y cualquiera que sea su régimen aplicable, de acuerdo con lo establecido en el artículo 104, numeral 1, del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Para el despacho, además, las pretensiones se dirigen de manera directa contra el municipio, el consorcio y la aseguradora demandados, sin invocar la declaratoria de la relación laboral respecto a alguno de ellos o su solidaridad, lo cual supone que “la demanda se dirige contra una entidad pública como deudor principal, a quien la jurisdicción ordinaria laboral no puede declarar responsable”[14].

 

11. Finalmente, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Cartagena indicó que, si en gracia de discusión se aceptara que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, el competente sería un distrito distinto al de Cartagena, de conformidad con el artículo 5 de CPTSS (Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social)[15]. Lo anterior, porque el último lugar donde se prestó el servicio fue Zambrano, que pertenece al distrito judicial de Carmen de Bolívar. Además, en este distrito está domiciliado el municipio demandado, mientras que los domicilios del Consorcio Nisi y la aseguradora Suramericana corresponden a los distritos de Villavicencio y Antioquia, respectivamente.

 

12. El 18 de junio de 2025, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Cartagena remitió el expediente a la Corte Constitucional[16]. El 22 de julio de 2025, el asunto fue asignado a la magistrada ponente[17] y, el 23 de julio siguiente, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[18].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

13. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991[19].

 

Requisitos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

14. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[20]: (i) presupuesto subjetivo[21]; (ii) presupuesto objetivo[22] y (iii) presupuesto normativo[23]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida.

 

15. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:

 

 

Competencia para conocer de procesos de responsabilidad extracontractual en contra del Estado y entidades particulares[26]

 

16. El artículo 104, numeral 1, del CPACA contiene la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. Esa disposición normativa establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, entre otros, de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”[27].

 

17. El título III del CPACA, por su parte, regula los distintos medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de los cuales se encuentra el medio de control de reparación directa. En el artículo 140 señala que, en virtud de este medio de control, la persona podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión del Estado y éste responderá, entre otras: “cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”[28].

 

18. Ahora bien, en los casos en los que se demanda de forma simultánea a entidades públicas y privadas, el conocimiento del asunto no necesariamente corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos es necesario aplicar el fuero de atracción. El fuero de atracción[29] es un fenómeno procesal que, conforme a la ley, extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado. Esto, en los casos en que éstas son demandadas de forma concurrente con sujetos de derecho público. En consecuencia, cuando se aplica esta figura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo adquiere la competencia para resolver la causa donde comparecen entidades públicas y privadas[30].

 

19. En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado que, en virtud del fuero de atracción, por regla general[31], “al presentarse una demanda de forma concurrente contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y contra otra entidad privada, cuya jurisdicción es ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera”[32]. Lo anterior, sin perjuicio de que luego de realizar el análisis probatorio se decida que la entidad pública no es responsable de los daños atribuidos.

 

20. En una línea similar, esta Corporación señaló en el Auto 1034 de 2024 que, “la competencia para conocer de las acciones de reparación directa que buscan declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por omisiones atribuibles a la potestad administrativa y de particulares por el incumplimiento de sus obligaciones debe determinarse a partir de la aplicación del fuero de atracción”. En este orden, estableció que es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acciones de reparación directa que se presenten en contra de entidades públicas y de particulares “con ocasión de los daños causados por accidentes ocurridos en construcciones adelantadas por particulares o en obras públicas”, siempre que se configure este fuero. Ello, sin perjuicio de las eventuales indemnizaciones laborales que puedan tener lugar, ya que el vínculo entre las partes no incide en la reparación de los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de agentes estatales[33].

 

21. Al respecto, sobre la aplicación de este fenómeno procesal, la Corte desde el Auto 646 de 2021 sostiene que no opera de forma automática por el simple hecho de que una entidad pública sea demandada de forma concurrente con sujetos de derecho privado[34]. Para ello, esta Corporación se basa en criterios orientadores, establecidos por el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura en su jurisprudencia, para determinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir o no el conocimiento de la controversia en estos casos[35].

 

22. La Corte ha señalado que debe verificarse que: (i) los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos[36]; (ii) los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permitan inferir razonablemente que existe una “probabilidad mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”[37] y, (iii) el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. De este modo, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos preliminarmente, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron la causa eficiente del daño[38].

 

Caso concreto

 

23. El caso de la referencia trata sobre una acción de reparación directa presentada como consecuencia del accidente del señor Augusto Rafael Simanca Laurens el 26 de febrero de 2018. La demanda busca que el Consorcio Nisi Zambrano, el municipio de Zambrano (Bolívar) y la aseguradora Suramericana se declaren administrativamente responsables y se les condene por los hechos y omisiones que dieron lugar a los daños y perjuicios causados a los accionantes, con ocasión al accidente que enmarcan en la ejecución del contrato de obra LP-MZ-001-201.

 

24. Al consorcio, en calidad de contratista, y al municipio, como ente público propietario de la obra, se les reprocha no haber tomado las medidas de seguridad y salud necesarias para evitar el accidente[39]. Respecto del primero, se señala que no cumplió con sus obligaciones de seguridad social, mientras que, el segundo, no ejerció ninguna acción “para evitar los reiterativos incumplimientos del contratista”, a pesar de haber estado informado de la situación[40]. Con relación a la aseguradora, se indica que el consorcio tomó un seguro de responsabilidad civil extracontractual para cubrir eventuales perjuicios derivados del contrato[41].

 

25. De lo anterior, se concluye que, en este caso, se configura el primer requisito para que opere el fuero de atracción, de acuerdo con los criterios establecidos por esta Corporación. En efecto, de lo expuesto en la demanda, se acredita que los hechos relacionados con las pretensiones son atribuibles a los sujetos de derecho privado y al ente público demandados. Estos hechos corresponden al accidente del señor Augusto Rafael Simanca Laurens y a la supuesta negligencia de los demandados, pues presuntamente no adoptaron las medidas a su alcance para garantizar la seguridad y salud en el lugar de trabajo.

 

26. En relación con el segundo requisito, es posible determinar que existe una probabilidad mínimamente seria de que el municipio demandado pueda llegar a ser condenado. En este punto, no corresponde a la Corte, como juez que dirime el conflicto de jurisdicción, determinar si los demandantes tienen razón en imputar responsabilidad a las personas jurídicas de derecho público que demandan. Por lo tanto, basta con que haya una probabilidad mínima de condena, que se deriva de inferir que, en algún grado, puede imputársele el daño.

 

27. En este caso, la entidad pública es demandada por actuaciones que, en efecto, corresponden a sus deberes establecidos en la Constitución y la Ley. Tanto a empleadores públicos como privados les son aplicables los estándares mínimos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo[42] y, hay disposiciones en materia de seguridad y salud en la construcción con las que se ha comprometido del Estado colombiano, que cobijan al contratista principal o a cualquier otra persona responsable en última instancia de la ejecución de los trabajos ^[43].

 

28. Finalmente, la demanda plantea fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal accionada. Esto, porque en las pretensiones se indica que los tres demandados son administrativamente responsables de los perjuicios ocasionados con el accidente del señor Simanca Laurens. Los demandantes resaltan que, en el caso del municipio de Zambrano, aquello ocurrió por la falta de adopción de la entidad de alguna acción para evitar los incumplimientos en que el contratista incurría en materia de seguridad social y salud, lo cual soportan en información de la firma interventora y en las medidas que deben adoptarse en obras públicas y excavaciones de acuerdo con la Resolución 1111 de 2017^[44] y la Ley 52 de 1993.

 

29. En todo caso, como se precisó previamente, la Corte no es competente para pronunciarse sobre la prosperidad de las pretensiones de la citada demanda de reparación directa, pues aquello le compete exclusivamente a la autoridad judicial respectiva en el marco del proceso. No obstante, a la Corte sí le corresponde analizar, a partir del escrito de demanda, si el hecho dañoso cuya reparación se reclama es atribuido de forma simultánea tanto a entidades públicas como a sujetos de derecho privado, para efectos de acreditar el fuero de atracción, el cual se configura en este caso.

 

30. En este sentido, en la medida en que en el presente caso se cumplieron los requisitos establecidos para que se configure el fuero de atracción, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena conocer de la demanda presentada por Augusto Rafael Simanca Laurens y otros en contra el municipio de Zambrano (Bolívar), miembros del Consorcio Nisi Zambrano y la aseguradora Suramericana. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

31. Regla de decisión. Reiteración del Auto 1433 de 2023: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas de reparación directa presentadas en contra de entidades públicas y sujetos de derecho privado, siempre que acredite la configuración del fuero de atracción”[45].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.  DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Augusto Rafael Simanca Laurens y otros en contra el municipio de Zambrano (Bolívar), miembros del Consorcio Nisi Zambrano y la aseguradora Suramericana.

 

Segundo.    Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6821 al Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Cartagena, a las partes y a los demás interesados en el proceso.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---